Casino de Bruxelles : le Conseil d'État suspend l'attribution de la concession à Napoleon Games
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lundi 31 Août 2026
Le Conseil d'État a ordonné ce lundi 31 août la suspension de la décision de la Ville de Bruxelles attribuant à E.C.K., qui exploite la marque Napoleon Games, la concession du casino de Bruxelles. L'arrêt relève plusieurs problèmes sérieux dans la procédure : des critères d'évaluation insuffisamment transparents, des partenariats présentés comme plus concrets qu'ils ne l'étaient réellement et le non-respect d'obligations européennes relatives aux contributions financières étrangères. La décision ne signifie toutefois pas que Viage récupère automatiquement la concession.
C'est un nouveau tournant majeur dans le dossier du casino de Bruxelles. Par son arrêt n° 267.514 prononcé le 31 août 2026, le Conseil d'État a ordonné la suspension de la décision du collège des bourgmestre et échevins de la Ville de Bruxelles du 17 juillet dernier, qui avait attribué la concession d'exploitation du casino à la société E.C.K., opérateur de Napoleon Games. L'exécution de l'arrêt est immédiate.
La procédure avait été lancée par Casinos Austria International Belgium (CAIB), l'actuel exploitant du Grand Casino Brussels Viage. L'entreprise avait introduit le 31 juillet une demande de suspension en extrême urgence contre la décision de la Ville.
Le Conseil d'État lui donne aujourd'hui raison sur plusieurs points importants. Mais contrairement à ce que pourrait laisser penser une lecture trop rapide de la décision, la concession n'est pas attribuée à Viage. Le Conseil d'État suspend la décision prise en faveur d'E.C.K. ; il ne choisit pas lui-même le futur exploitant du casino.
L'enjeu est considérable. La Ville de Bruxelles avait lancé une nouvelle procédure pour l'exploitation du casino à partir du 1er janvier 2027, pour une durée de quinze ans.
La valeur de la concession avait été estimée à 750.000.000 euros hors TVA, soit largement au-delà des seuils européens applicables aux concessions publiques. Six opérateurs avaient remis une offre : Chaudfontaine Loisirs, E.C.K., Grand Casino de Dinant, Casinos Austria International Belgium, Circus Casino Bruxelles et Golden Palace Grand Casino Brussels.
À l'issue de l'analyse des offres, la Ville avait retenu E.C.K. et sa marque Napoleon Games, considérant son offre comme économiquement la plus avantageuse. Cette attribution est désormais suspendue.
Le premier problème identifié concerne directement la méthode utilisée pour comparer les candidats. Le cahier des charges prévoyait notamment une « note de vision », représentant à elle seule 30 points sur 100. Or, le Conseil d'État estime que la motivation de la décision ne permet pas de vérifier suffisamment que tous les éléments annoncés dans le cahier des charges ont réellement été pris en compte de manière comparable.
Ce point est d'autant plus important que l'écart entre E.C.K. et Casinos Austria International Belgium dans le classement final n'était que de 3,28 points. Une modification de l'évaluation d'un critère pesant 30 points pouvait donc potentiellement modifier le classement.
Le Conseil d'État relève également que certains éléments favorables à l'offre de Napoleon Games ne semblaient pas avoir de lien suffisamment clair avec l'objet même de la concession.
L'un des exemples les plus révélateurs concerne l'engagement pris par E.C.K. de transférer son siège social à Bruxelles ainsi que les serveurs liés à son activité de jeux en ligne.
Cet engagement avait été présenté positivement dans le rapport d'évaluation de la Ville au titre de l'ancrage bruxellois du projet. Pour le Conseil d'État, le problème est que la concession concernait précisément l'exploitation d'un établissement de jeux de hasard de classe I, autrement dit le casino terrestre de Bruxelles.
Le cahier des charges imposait au futur concessionnaire d'obtenir une licence A auprès de la Commission des jeux de hasard, mais ne prévoyait aucun critère concernant l'exploitation des jeux de hasard en ligne ou la localisation des serveurs utilisés pour cette activité.
Le Conseil d'État considère donc, à première vue, qu'un candidat raisonnablement informé ne pouvait pas prévoir que la localisation de serveurs de jeux en ligne à Bruxelles serait susceptible d'être valorisée lors de l'évaluation.
Cette distinction est importante dans la réglementation belge. Une licence A concerne l'exploitation physique d'un casino, tandis que l'exploitation du casino sur Internet nécessite une licence supplémentaire A+. Or la concession organisée par la Ville portait sur l'établissement terrestre.
Pour le Conseil d'État, prendre en considération un élément étranger ou insuffisamment prévisible au regard du cahier des charges peut porter atteinte aux principes d'égalité de traitement et de transparence entre les soumissionnaires.
Le deuxième élément particulièrement embarrassant pour la procédure concerne la programmation événementielle proposée par E.C.K. Dans son évaluation, la Ville avait mis en avant une vision événementielle « très riche », s'appuyant sur des « engagements écrits concrets d'une dizaine de partenaires » issus notamment du sport, du spectacle et du monde des échecs.
Le Conseil d'État a pu consulter les documents concernés, qui restent confidentiels. Son constat diffère sensiblement de la présentation faite dans le rapport d'attribution.
E.C.K. avait fourni neuf documents provenant de différents partenaires ou soutiens. Le dossier comprenait notamment des courriers émanant de clubs sportifs, d'une fédération sportive, du milieu des échecs, d'une société de production ou encore du bourgmestre de Knokke.
Mais selon le Conseil d'État, seuls trois de ces neuf documents contiennent une forme d'engagement à organiser des événements à Bruxelles ou au casino, sans pour autant constituer des engagements fermes.
Les six autres sont essentiellement des lettres de recommandation ou de soutien.
Le Conseil d'État juge dès lors que la qualification d'« engagements écrits concrets d'une dizaine de partenaires » ne trouve pas suffisamment d'appui dans les documents versés au dossier. Il estime que cette présentation inexacte a pu influencer l'évaluation de la qualité de l'offre de Napoleon Games et, par conséquent, le classement final.
Mais l'un des motifs les plus lourds de conséquences concerne une réglementation européenne qui semble tout simplement ne pas avoir été correctement appliquée lors de la procédure. Le règlement européen 2022/2560 relatif aux subventions étrangères faussant le marché intérieur, également appelé règlement FSR, impose des obligations particulières dans les procédures de marchés publics et de concessions d'une valeur égale ou supérieure à 250.000.000 euros.
Avec une concession estimée à 750.000.000 euros, le casino de Bruxelles se situe donc largement au-dessus de ce seuil. Dans ce type de procédure, chaque opérateur doit soit notifier certaines contributions financières étrangères lorsqu'elles atteignent les seuils prévus, soit remettre une déclaration recensant les contributions reçues et confirmant qu'elles ne sont pas soumises à notification.
Or, le Conseil d'État constate qu'il semble constant que seule Casinos Austria International Belgium a remis une déclaration conforme à cette réglementation européenne.
Les autres candidats, dont E.C.K., ne l'auraient pas fait.
La Ville de Bruxelles avait notamment défendu l'idée que ces obligations européennes pouvaient encore être réglées avant la conclusion définitive de la concession et ne devaient donc pas nécessairement être remplies avant la décision d'attribution.
Le Conseil d'État rejette clairement cette interprétation. Selon l'arrêt, le règlement européen doit être respecté avant l'adoption de la décision d'attribution. Lorsqu'une notification ou une déclaration est manquante, le pouvoir adjudicateur peut demander au candidat de régulariser son dossier dans un délai de dix jours ouvrables.
En l'absence de régularisation, l'offre doit ensuite être déclarée irrégulière et rejetée. Le Conseil d'État ne déclare toutefois pas lui-même l'offre de Napoleon Games irrégulière. Il souligne que son rôle, dans cette procédure, consiste à contrôler la légalité de la décision d'attribution et non à se substituer à la Ville pour réexaminer les offres.
Il considère en revanche que la décision du 17 juillet a été prise sans que la Ville respecte les obligations européennes qui lui incombaient. Cette irrégularité affecte donc directement la procédure d'attribution.
La conséquence immédiate de l'arrêt est claire : la décision attribuant la concession à E.C.K. est suspendue. Le Conseil d'État ordonne en outre l'exécution immédiate de sa décision. La délibération du 17 juillet ne peut donc plus, en l'état, servir de fondement à la poursuite de l'attribution de la concession à Napoleon Games.
Il faut néanmoins distinguer une suspension d'une annulation définitive.
Le Conseil d'État statuait ici dans le cadre d'une procédure de référé en extrême urgence. Il a considéré plusieurs moyens comme suffisamment sérieux pour justifier la suspension de la décision, mais cette étape ne constitue pas encore un jugement définitif sur l'ensemble du contentieux.
Autre nuance importante : le succès judiciaire de Casinos Austria International Belgium ne signifie pas que Viage est automatiquement désigné pour exploiter le casino après le 31 décembre 2026.
CAIB demandait également au Conseil d'État de suspendre la décision implicite de ne pas lui attribuer la concession. Cette partie de la demande a été déclarée irrecevable. Le Conseil d'État estime qu'un candidat évincé ne peut obtenir directement l'attribution d'une concession que s'il démontre que l'administration n'avait juridiquement aucune autre possibilité que de la lui accorder. CAIB n'avait pas établi ce point.
La balle revient donc désormais dans le camp de la Ville de Bruxelles.
La décision du Conseil d'État place la Ville dans une situation délicate à seulement quatre mois de la date prévue pour le changement d'exploitant.
Napoleon Games devait normalement reprendre le casino à compter du 1er janvier 2027, alors que la concession actuelle de Viage arrive à son terme fin 2026. La Ville devra maintenant déterminer comment tirer les conséquences de l'arrêt : réexaminer les offres, régulariser certains aspects de la procédure ou prendre une nouvelle décision conforme aux exigences rappelées par le Conseil d'État.
L'arrêt laisse d'ailleurs volontairement certaines pièces confidentielles afin de ne pas porter atteinte à la concurrence pour « la suite de la procédure », une formulation qui confirme que le dossier d'attribution reste ouvert.
Une chose est désormais acquise : l'attribution annoncée en juillet à Napoleon Games ne peut plus être considérée comme définitive.
Le communiqué publié par le Conseil d'État résume lui-même les trois faiblesses ayant conduit à cette suspension : une motivation insuffisante de l'évaluation des offres et la prise en compte d'éléments apparemment étrangers à la concession, une appréciation inexacte de certains partenariats présentés par l'attributaire et le non-respect du règlement européen relatif aux subventions étrangères.
Pour le futur casino de Bruxelles, la partie est donc loin d'être terminée.
